1 我国农业用水权进展
    水权问题由来已久，特别是在水资源比较短缺的地区，更早地涉及到水权内容，只是当时不用“水权”这个词汇，而是以水的使用权分配形式体现。我国从2000年以后，关于水权的研究呈现“井喷式”态势，经过14年的研究和实践，水权研究成果无论从深度、广度都有突破性进展，特别是在实践领域，进行了有益尝试，获得了比较令人满意的成果。
    对于水权概念，目前学术界尚无统一认识，可以说是百家争鸣，百花齐放。如汪恕诚认为水权是水资源的所有权和使用权，刘斌认为水权是一种长期独占水资源使用权的权利。笔者认为水权是指水资源稀缺条件下人们有关水资源的权利的总和，其最终可以归结为水资源的所有权、经营权和使用权。
    在水权分类上，尽管没有工业用水权、农业用水权、生活用水权等分类，但众多的学者特别关注农业用水相关的权益保障问题。其主要原因是两个，一是现在我国农业用水占总用水量60%以上，农业用水效率还有很大的提升空间，用最少的水生产更多的农产品成为大家的共识，提高农业用水效率是农业节水的重大命题；二是随着城市和工业的发展，用水量大增，农业用水转为非农用水的数量在增加，空间在扩展，如何保障农业用水维护粮食安全成为社会必须认真处理的重大资源环境问题。因此，有必要对农业用水权进行重点研究。所谓农业用水权，是农业用水权利的总和，主要包括所有权、经营权、使用权和转让权等。
    农业用水权是水权制度重要组成部分。近年来，国家对水权制度建设非常重视。2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出“建立国家初始水权分配制度和水权转让制度”， 2011年中央一号文件提出“建立和完善国家水权制度，充分运用市场机制优化配置水资源”。 2012年国务院三号文件提出“建立健全水权制度，积极培育水市场，鼓励开展水权交易，运用市场机制合理配置水资源”。《国家农业节水纲要（2012—2020年）》提出“有条件的地区要逐步建立节约水量交易机制，构建交易平台，保障农民在水权转让中的合法权益。” 十八届三中全会决定明确提出，“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制”。
    2002年，甘肃省张掖市在临泽县梨园河灌区和民乐县洪水河灌区试行水票交易制度，张掖市根据国家分给6.3亿立方米的用水总量，将其逐级分配到各县、乡、用水户，用水户拥有“水票”，“水票”可以流通交易，农业、工业用水交易价格不超过基本水价3倍和10倍。2003年开始宁夏、内蒙古分别开展黄河水权转换工作试点，即工业企业投资灌区节水改造，由于罐区用水效率提高，将减少用水量，将节约的水（亦即渠道渗漏的水）转让给工业企业，从而实现了农业用水向工业用水的转变，截至2012年底两区水权交易项目合计已达到39个，内蒙30个项目平均交易价格8.39元/立方米，宁夏9个项目平均4.61 元/立方米。2007年宁夏出台《宁夏回族自治区节约用水条例》，明确规定新上工业项目没有取水指标的，必须进行水权转换，从农业节水中等量置换出用水指标。从法律的角度确保农业用水向工业用水的转变，农业水权的转换有了法律依据。
    2 农业用水权特征
    农业用水权尽管是水权重要组成部分，但有其自己的特征，了解这些特征，才能正确地对农业用水确权。农业用水权特征主要表现在以下5个方面。
    第一，农业用水水权“多重性”，《中华人民共和国水法》规定：水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。农业用水包括国家所有的水，也包括集体经济组织修建的水库的水，集体经济组织修建的水库的水使用权是集体经济组织，很明确，而国家的水的使用权并没有进一步规定，农业水权在法律层面上具有“二重性”，既有国家赋予的，也有集体经济组织赋予的。农业用水还包括降水，这降水既不属于国家也不属于集体经济，因此农业用水水权具有“多重性”。
    第二，农业用水水权“外部性”。农业用水权“外部性”是通过农业多功能性而传递的。农业多功能性是指农业具有提供农副产品、促进社会发展，保持政治稳定、传承历史文化、调节自然生态、实现国民经济协调发展等功能。农业用水的服务对象不仅仅是农民，还具有其他的功能，这种功能的实现需要农业用水的支撑，因此，农业用水水权具有外部性。
    第三，农业用水权确权“困难性”。同森林、草地、土地相比，农业用水确权要困难得多。其困难主要表现在，其一降水的不稳定性，导致每年的水资源来水量是不确定的，需要根据每年的来水量确定农业用水水权；其二流动性，水资源同草地等资源相比，具有流动性，甚至可以跨流域调水，流动性增加农业用水确权困难；第三转化性，地表水、地下水、降水相互转换，增加了农业用水确权的困难。
    第四，农业用水权实现 “高成本性”。同土地等资源相比，农业用水权实现具有高成本性，主要表现在监督成本、管理成本、交易成本和硬件成本。硬件成本要实现农业水权准确的度量，需要有完善的“量水器”，我国土地经营以一家一户为主体，土地零碎分散，如果都装“水表”成本很高，此外，监督成本、管理成本和交易成本也不低，要实现农业水权不能不考虑其可持续性，高成本是可持续的重要障碍。
    第五，农业用水权“非排他性”。农业用水权在一定条件下具有“非排他性”，理论上农业用水归国家或集体经济组织所有，实际上在运作的时候归部门或地方所有，导致水资源优化配置很难实现，加剧用水的无序性。在农业用水中，也出现“退水”现象，上游灌溉用水“退水”下游仍然可以用来灌溉，并非一次性用完就废弃。农业用水权“非排他性”导致农业用水确权和维权障碍。
    3 我国农业用水权制度存在的问题
    农业用水权对农民和国家粮食安全来说都占有重要地位，但纵观我国农业用水权制度，还存在许多问题，主要表现在：
    （1）农业用水权法律地位不清
    2002年10月1日实施的《中华人民共和国水法》，是合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要的法律，该法规定了一系列制度，如水资源规划制度、水资源调查评价和论证制度、水量分配制度、水资源调度制度、总量控制与定额管理相结合的制度、取水许可制度、水资源有偿使用制度、农业灌溉水源、供水水源和灌排工程设施占用补偿制度、水事纠纷处理制度、水政监察制度等，尽管这些制度与农业用水权密切相关，但没有从权属上界定农业用水权，甚至连“水权”的字样都没有提到。农业用水权法律地位不清，没有相关的法律进行规范。
    （2）农业用水权转让农民权益保障不健全
    农业用水权具有普遍性，凡是涉及到农业用水的地方，都涉及到农业用水权。但纵观农业用水权转让的案例，区域性特征明显，主要发生了区域水资源供需矛盾紧张地区，如内蒙古、宁夏和甘肃，其共同点是农业用水效率不高，工业和城市需水量大，需要通过农业用水“农转非”来实现。目前通用的做法就是将节约的水作为转让水量进行转让，在转让过程中，农民的权益暂时没有受到冲击（没有影响到灌溉），至于农民的其他权益则关注不足。如农业用水的机会成本问题，假设农业用水暂时不转让，待未来转让，其收益可能更高，但目前转让过程中对此缺乏考虑，在某种程度上农民的权益可能受到冲击，只是目前农民没有提出此要求。
    （3）农业用水权转让立法落后于实践
    农业用水权转让需要法律做保障。目前，有关农业用水权转让的适用法规仅仅是《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院460号令），该条例第二十七条规定：“依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。具体办法由国务院水行政主管部门制定。”但在实践层次上，农业用水权的转让已经远远地突破这种形式，如甘肃省张掖市在临泽县梨园河灌区和民乐县洪水河灌区试行水票交易制度，2000年浙江省义乌市和东阳市、慈溪和绍兴等开展的水权交易，也直接或间接地涉及到农业用水权的转让，都缺乏法律依据。农业用水权的转让相关法律落后于实践需求，弥补这块短板迫在眉睫。
    （4）农业用水权基础工作非常薄弱
    实现农业用水权需要系列基础性工作支撑，如农业用水权分配技术，农业用水权确认的方法和法律支撑，农业用水权交易制度，农业用水权监管制度，农业用水监测预报系统，农业用水权评估技术，等等。目前，实现农业用水权基础性工作极端薄弱，就连“农业用水权”基本内涵都没有形成共识，虽然在其他方面也进行了有益的尝试，但和完善的农业用水权支撑体系相比，差距很大。以农业用水权分配技术为例，现在我们做的大量基本工作是将水量分配给省、市，农业用水权的分配包含在水量分配之中，没有进行细分，至于何时将农业用水权分到千家万户，如何将将其分到千家万户，涉及到复杂的具体工作，目前连研究工作都很薄弱，实践成果更是少之又少。
    4 我国农业用水权展望与建议
    4.1  我国农业用水权展望
    农业用水权有其特殊性，尽管目前农业用水权制度存在不少问题，但展望农业用水权未来，存在以下趋势。
    （1）农业水权意识提升加快
    意识是决定事物的发展方向。随着经济和社会的迅速发展，对水资源的刚性需求不断增加，人们将解决水资源短缺的目光向农业用水聚焦。同时，农业用水作为农业生产的基本生产资料、农民增收的重要战略性资源，为了国家粮食安全和维护农民的利益，国家和农民将更加重视农业水权，农业水权意识将迅速提升，对于提升农民保护农业用水、节约用水意识有积极的推动作用。
    （2）农业用水权管理是我国农业用水管理战略性方向
    从目前农业用水权实践效果来看，农业用水权在配置水资源高效利用方面具有重要的作用。如宁夏、内蒙农业水权转移给工业企业后，通过渠道防渗措施提高了农业用水效率，没有影响农业生产，同时解决了工业用水增长的问题，创立了工业农业“双赢”的新局面，为当地经济发展做出了重要贡献；甘肃省张掖市农民水票交易实践，促进了农民节水意识的提升，也提高了农业用水效率。未来我国农业用水管理，将向农业用水权属管理转变，这是农业用水管理战略性方向。但我们也必须清楚地认识到，这需要一个渐进的过程，需要经过不断的探索和试点后才能逐步完善，切记盲目推进。
    （3）农业用水权制度将加速完善
    目前，尽管在实践层面出现了农业用水权转移的成功案例，但距离建设农业用水权制度体系还有很大距离。随着水权制度建设的不断完善，农业水权制度将随着水权制度建设同步推进。由于我国水资源紧缺，农业用水占总用水量60%以上，农业用水“农转非”现象将更加普遍和加剧，农业水权向工业或城市转移将加速，农业用水权制度建设具有现实的推动力，农业水权制度建设将加速完善。
    （4）农业用水权支撑体系逐步扎实 
    农业用水权实现需要系列支撑条件，随着农业水权意识的提升，农业用水权制度的完善和国家高度农业水权，支撑农业用水权体系将逐步完善，并且向可操作性转变。
    （5）农业用水权理论和实践成果将更加丰富
    随着农业用水权需求不断提升，一些理论和实践层次方面的问题被高度重视，促进农业用水权理论将聚焦一批相关专家进行深入研究，在实践层面，各将进行各种不同形式的探索，将出现一批农业用水权理论和实践成果，为推进农业用水权制度奠定基础。
    4.2 我国农业用水权建议
    （1）建立我国“农业用水红线制度”
    “水利是农业的命脉”，足够的农业用水是维护我国的粮食安全的关键。尽管我国农业用水量整体趋于稳定，但每年农业缺水300亿立方米，因干旱多年平均减少粮食产量300亿公斤左右。农业用水向非农转变的趋势明显加大，主要表现在在经济发达地区和水资源紧缺地区。在农业用水权可交易的条件下，农业用水向效益高的非农转移将更加明显，为了国家安全，保障国家农产品安全所需要的最低农业用水的数量是必须的，这最低量就是农业用水的红线，建立我国“农业用水红线制度”有必要性和紧迫性。作者曾粗略地估算农业用水红线为3700-3900亿立方米，平均为3800亿立方米，这是一个很保守的估计，需要进一步的研究和论证。建议国家早日开展“农业用水红线制度”相关工作，确保国家农产品安全。
    （2）推进我国农业用水权研究
    目前，农业用水权转移在局部地区发展势头较快，缺水地区将解决水短缺聚焦在农业用水上，农业用水权转移成为农业用水重要课题。然而，我国农业用水权研究很薄弱，难以适应农业用水权的现实需要，迫切针对农业用水权开展系列的研究工作，满足农业用水权的需求。建议相关部门推进农业用水权研究。
    （3）积极稳妥地推进农业用水权
    农业用水权制度尚不完善，建立完善的农业用水权制度体系还需要很长时间。我们既要看到农业用水权有利因素，也要实事求是对面对推进农业水权面临的困难，积极地创造条件，积极稳妥地推进农业水权的实践，建立农业用水权制度体系，通过农业用水权权属管理实现农业用水的高效配置，为现代农业的发展奠定基础。

    (作者：姜文来 农业科学农业资源与农业区划研究所 研究员 博士生导师)