2004年中央一号文件首次提出“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴”，标志着我国农业保险试点工作正式展开。从2007年起，中央开始实施农业保险财政补贴政策，且不断加大补贴力度，农业保险在财政补贴政策的支持下得到了蓬勃发展。然而，农业保险的发展势头虽然很好，但还处于初始阶段，仍然是涉农保障体系中较薄弱的环节之一，在农业保险的财政补贴方面存在一系列问题。
    一、目前农业保险财政补贴机制存在的问题
    1.补贴品种少、区域小、保障水平低
    首先，农业保险参保品种不多，与国外存在较大差距。截至2013年，中央财政补贴的农业保险品种包括水稻、玉米、小麦、油料作物和棉花、马铃薯、青稞、能繁母猪、奶牛、育肥猪保险、森林保险、牦牛、藏系羊、天然橡胶等共15种，与种植业相关的品种只有9种，而我国的农作物品种数以百计，除上述品种外，大部分农作物品种的风险依然是完全裸露，与美国150多个农作物补贴品种相比，有不小的差距。其次，参保区域偏少。从种植业保险来看，2012年承保主要粮油棉作物面积约占到全国播种面积的40%，与“广覆盖”的目标还存在较远距离。第三，保障水平较低。目前农业保险的保障程度原则上以补贴承保对象的物化成本为主，以保障农民灾后恢复生产为出发点，实行低保额的初始成本保险，保障水平不足。
    2.补贴政策和险种的差异化效果不明显
    尽管近两年中央财政对东部地区和中西部地区的保费补贴比例实行了差别化政策，即东部地区为35%，中西部地区为40%，但这种差异还不足以弥补东部和中西部地区开展农业保险的财力差距。此外，目前我国农业保险仅设计了成本保险，而实际上，由于不同农户会表现出不同的风险偏好，进而产生不同的保险需求，这就决定了农业保险的保障水平应该是多水平、多层次的。单一的保障水平使得农户只能作出是否购买这种保险的选择，而缺乏根据自己的风险偏好自主选择投保方案的机会，因而限制了农户的农业保险需求。 
    3.保费补贴比例偏高
    在我国，各级政府提供的农业保险保费补贴一般为保费的80%，有的地方补贴比例高达90%，甚至在少数地方，乡、镇和村一级考虑到一家一户宣传农业保险、收取为数不多的保险费太麻烦，干脆替农户缴纳应该由农户该缴的10%-20%的保费。因此，我国农业保险保费补贴比率为80%-100%，这与全球保费补贴平均为44%（加上管理费补贴和再保险补贴，平均为68%）的水平相比，保费补贴比例是全球偏高的。
    4.缺乏对经营管理费、再保险的补贴和巨灾风险基金的支持
    农业保险的顺利发展不仅仅要有农户对农业保险的有效需求，而且还要有经营农业保险的保险公司对农业保险产品的有效供给。由于农业保险产品的特殊性，使得经营农业保险的成本和风险均较其他保险产品大，为此需要对经营农业保险的保险公司提供一定数量的补贴，以保证农业保险经营农业保险的积极性。此外，农业保险的高风险性决定了农业再保险的势在必行，政府主导下的农业巨灾风险基金的建立是应对农业巨灾风险的必由之路，而目前我国在这几方面的实质进展较慢，不利于农业保险的健康发展。
    二、农业保险补贴机制设计原则
    针对我国目前财政补贴政策存在的问题，财政补贴机制的设计应遵循如下六大原则：
    1.宏观目标和微观目标兼顾的原则
    我国目前农业保险保费补贴遵循的是“低保障，广覆盖”的原则，实行低保障的初始成本保险，这一原则主要是从政府角度制定的，一方面是考虑国家粮食安全的需要，另一方面是考虑国家财政负担能力，而从参保人（农户）角度考虑的较少，即低保障的初始成本保险能否满足农户的需要。应对不同区域农户的农业保险需求经过充分调研和分析，兼顾国家宏观政策目标和农户自身现实需求的目标，因地制宜地确定适合不同区域的农业保险补贴机制。
    2.区域差异性原则
    由于我国各省、自治区、直辖市经济发展水平、区域优势、气候条件、产业结构、收入水平等都存在着巨大的差别，在农业保险的财政补贴机制设计中，应允许各地因地制宜地确定政策性农业保险项目的范围、种类和保障水平，以及对政策性农业保险的补贴原则和标准等。
    3.阶段性原则
    无论从补贴品种、还是补贴标准来看，我国都尚处于政策性农业保险试点（开展）的初期阶段，应针对农业保险发展初级阶段的特点，制定相应的财政补贴机制，包括补贴范围、种类及标准等。
    4.可持续性原则
    农业保险补贴是一项长期的财政支农政策，因此，在制定农业保险财政补贴机制时要考虑到可持续性，即各级政府财政支出的可持续性。
    5.适度化原则
    对农业保险的保费补贴幅度的多项研究表明，在参与率较低的情况下，政府的保费补贴支出确实能够提高农业保险的参与率，然而，在没有强制投保等因素制约的情况下，如果政府仅仅通过不断提高保费补贴来提高农业保险参与率，很难达到预期的效果。高额保费补贴对提高农业保险参与率的作用有限，也就是说，农业保险的保费补贴有一个适度的问题，并非越高越好。
    6.全局性原则
    对农业保险进行补贴时，要考虑多方面的需求，而不应仅局限于对保费的补贴，还应包括对保险公司经营管理费、再保险的补贴和巨灾风险基金的建立等方面。
    三.设计农业保险中长期补贴机制的建议
    基于对目前农业保险财政补贴机制存在问题的分析，伴随着农业保险的不断发展和农户对农业保险需求的变化，建议在制定农业保险中长期财政补贴机制时考虑以下几个方面。
    1.在提高农业保险保障水平的基础上，等级化保障水平
    从近20年来农民收入结构的变化来看，农民有提高收入水平的强烈愿望，仅仅保障农业生产成本的保险产品供给已经不能适应农户的有效需求。因此，提高农业保险的保障水平是农业保险中长期补贴机制设计要首要考虑的问题，可以借鉴其他国家的做法和经验，变成本保险为产量保险。
    由于不同地区农户经营的多样性及农户收入水平的差异性，不同地区的不同类型农户也会有不同的支付能力，为了给农户提供更多的选择，使得农业保险产品能够有更强的针对性，能够更好的服务于不同类型的农户，建议借鉴美国经验，设定不同的保障水平等级。
    2.有步骤地降低财政对保费的补贴比例，优化补贴结构
    针对我国财政保费补贴比例较高的现实，结合国外成功经验，即高额保费补贴对提高农业保险参与率的作用有限，在农民的保险意识和农业保险的覆盖面提高到一定程度之后，应该有步骤地降低对保费的补贴比例，增加其他方面的补贴。如对于经营农业保险业务的保险公司除了免征营业税和印花税外，应给予经营管理费的补贴和超赔补贴，同时也应对再保险进行补贴等，进一步完善农业保险财政补贴机制，促进农业保险持续健康发展。
    3.建立中央财政支持下的统一巨灾风险风散机制
    在农业生产规模化、产业化的新形势下，重特大自然灾害日益成为严重影响现代农业可持续发展、农民增收与农村稳定的因素，建立巨灾保险制度对于农业生产迫在眉睫。我国目前的农业巨灾风险分散都是以省为单位开展的，主要有超赔封顶、提供再保险、保险公司自提积存巨灾风险准备金等方式。这些方式风险分散范围小，且受到地方财政以及保险公司经营状况的影响，只有建立了中央一级的巨灾风险管理制度，局部地区的农业保险经营风险才能在全国范围内进行有效分散，各地农业保险的经营水平和可持续性也将大大提高。

    作者：王秀芬 农业科学农业资源与农业区划研究所 副研究员