去年以来，农业部先后出台《关于进一步调整优化农业结构的指导意见》、《镰刀湾地区玉米结构调整意见》、《全国农业可持续发展规划》、《关于进一步调整优化种植业结构的指导意见》等政策性文件，各地贯彻中央精神，密集出台农业调结构转方式的指导方案，稳步推进结构调整优化，取得明显进展。全国粮改饲试点县由30个扩大到100个，玉米调减面积预计超过3000万亩，为近13年来首次减少；南方水网地区生猪存栏调减1600万头，养殖向环境容量大的地区转移趋势明显。
    看到成绩的同时，也应该清醒地意识到，制约结构优化、发展方式转变的深层次矛盾和问题依然存在，主要表现在：
    一是从大环境来说，我国农业受成本和价格的“双板”挤压的局面在短时间内难以改变。随着中国城镇化速度加快，劳动力成本将继续上升，务农与务工、务服（服务业）之间的机会成本有扩大趋势，农业劳动力继续向二三产业转移的趋势更加明显。然而受补贴政策影响，农户预期土地升值，土地流转价格逐年攀升，对于种植大户形成巨大压力，阻碍规模经营和结构调整步伐。从大宗农产品价格来看，受国际油价和粮食走势影响，美国、澳大利亚、巴西等国家大宗粮食产品价格不会迅速攀升，国内粮食、大豆价格如果继续保持稳定生产，维持目前产量，需要继续依赖价格支持、补贴等手段。同时，农业资源、环境承载多度，土地急需休养生息，这也与我们日益增加的食物需求，特别是对环境影响大的蔬菜种植、畜禽养殖业的需求产生矛盾，并将随着城镇化步伐加快而更加突出。结构优化和农业转方式，迫切需要革命性的手段来破题。
    二是当前调整目标与现实需求存在一定差距。当前我国提出的“两保、三稳、两协调”（即保口粮、保谷物；稳定棉花、食用植物油、食糖自给水平；做到蔬菜生产与需求的协调，饲草生产与畜牧养殖的协调）的农业结构调整目标，从国家安全的角度来看，大方向没有问题。但如果从供需平衡和农户就业与增收来看，恐怕没有触及到实质。我们目前的政策考量，是基于信息不对称条件下制定的，例如去年玉米库存压力巨大，财政无法承受，中央能听到中储粮这样大企业的信息反馈。但现实情况是除了水稻、小麦等政府稳定托市的品种外，很多农作物生产和销售都遇到“种什么赔什么”的难题。今年农业部调研组也反映，山西调整结构种谷子，结果谷子价格下跌，东北部分地区调结构种西瓜，结果西瓜价格下跌；等等。这些表面看起来联系不充分的现象却反映了一个深刻的问题，我国农产品已经进入一个“总量过剩、局部失衡”的时代。早在2002年，我国人均蔬菜占有已经达到世界平均水平的4倍，当前，除了牛羊肉、奶等少数品种外，我国主要农产品人均占有、人均消费水平居于世界前列，人均浪费估计居于世界首位。长期看，我国农产品（除油料等作物外）总量供大于求的局面将会持续，这对结构调整带来非常严峻的调战。健康的、有利于持续发展的农业结构，绝不仅仅是基于粮食安全层面的，应该是利于资源节约、效益最优的。
    三是从引导结构调整的手段来看，大都依靠财政补贴和价格补贴，调整途径单一。从新一轮结构调整实施过程来看，以玉米为例，主要是依靠下调、取消玉米临储收购政策，降低农户种植玉米预期效益达到的。取消玉米临储收购政策，虽然对结构调整、去库存发挥了重要作用，但是对种植大户的打击在短时期内也是十分巨大的，他们购买了玉米种植的装备，掌握了全套技术，突然转型造成的损失，只能自己负担。这种不连贯、突发性政策变化是不利于新型农户培育和农业可持续发展的。从发达地区来看，调整种植结构主要依靠增加与品种挂钩补贴，例如苏州、上海对粮食、蔬菜的扶持政策，是在国家补贴的基础上，每亩增加400-500多元的补贴，这样的定向补贴仅在发达地区才有财政实力支撑，且属于黄箱补贴范畴，容易引起世贸组织协议纠纷，不具有推广性和持续性。所有这些政策，均是与市场需求和经营主体种植需求的“反向”调整，随着市场需求和经营主体的对被调作物需求持续增加，调整结构需要付出的财政补贴将平行增加，当财政无力支撑时，可能会出现恢复到调整前的结果。
    四是从财政支持结构调整来看，也存在项目分散问题，导致投入不少，效率低的问题。各地财政、国土、发改、水利等机构，均在本轮结构调整中发挥了重要作用，但在执行过程中，通过项目倾斜来达到预期目的，存在衔接不顺畅，缺乏统一规划，造成浪费严重，效率低。
    对待以上问题，我们认为需要至少采取、但不限于以下的应对措施：
    一是充分把握国际竞争优劣势，认识到结构调整问题的复杂性和长期性，要研究制定结构调整的长效机制和中长期规划，避免头疼医头，脚疼医脚。国际市场小麦、大豆等作物价格低于国内市场的局面短期不会变，并且差距有扩大的趋势。如果差距进一步扩大，虽可以加大财政补贴增加产能，但补贴囿于世贸组织法律框架，不能无限制增加，所以必须考虑通过规模化、机械化降低成本，提高竞争优势。
    二是从供给侧、需求侧两方面来考虑农业结构调整。我国农业不仅仅在供给侧存在失衡，在需求侧的失衡更加明显。对于一般城镇居民来讲，我国人均食品占有量高于世界平均水平，浪费水平居世界前列，食品的获取成本低于世界发达国家；但对于贫困地区人口来讲，食品价格对他们生计构成挑战。这需要通过“结构化”的供需方案来解决，这也是发达国家通用手段。例如美国尽管美国的小麦、玉米价格低，仍然有贫困人口无法支付食物需求。2014年美国农业法案预算，仍有75%的预算安排在“补充营养支持”，主要针对困难居民和学生等群体的食物补贴，并加大了用于环境治理支出。因此，结构调整，不应该是单纯的供给侧调整，应该是供求双向调整。只有我们的农产品回归到理性价格，才能使大多数农户在经营中受益，才能稳定农业就业人口，促进农业可持续发展。
    三是改革结构调整的体制机制。目前，造成结构调整难以推进的主要原因，除了市场问题，就是政府支持手段问题。目前，全国农民、种植户都认为国家会继续加大对农业补贴，对政策扶持预期很高。而执行的结构调整，也是使用补贴手段——有的加大对种植户补贴，有的是价格补贴。但必须看到，我国实行的有关补贴，特别是与品种挂钩的补贴，扭曲了市场价格，无一例外会增加土地成本和综合成本的上升，补贴越多，地租上涨越快。今年东北地区玉米临储政策取消后，地租也随着下降。所以，承包户留给种植户的是固定的利润，补贴越多，地租越高，所有的风险由种植户承担，对培育新型农民非常不利。从发达国家的经验来看，越来越多的农业补贴和政策是针对人的，而非产业的，事实证明这是提升农业竞争力的重要手段。通过增加对农村低收入人口的补贴，增加他们的就业，逐渐使土地承包户摆脱对地租的依赖，种植经营户真正成为市场的主人，会大幅度降低成本，提高效率和竞争力，结构调整问题迎刃而解。
    四是切实理顺政府职能。发达国家农业部门的最主要责任是促进农民就业，而我国是提高产量。这就造成了我们国家目前农产品产量不断提高，品种不断丰富，但农民仍旧没有稳定的就业，处于社会的边缘化地位。他们的不安全感加剧了对土地的依赖，不利于土地流转，给产业结构调整带来了极大的困难。建议为了促进农业可持续发展，增加农民就业，恢复农业生态，给土地休养生息的时间，我们将农业部门单纯“抓生产”的职能，转变为“服务人”的职能，依靠市场力量促进结构调整，达到事半功倍的目的。

    （作者系农业科学农业资源与农业区划研究所副研究员）