作为我国朝阳产业的奶产业，发展一直不稳定。2008年的三聚氰胺事件对奶产业形成严重冲击，之后业界吸取教训，奶业企业注重从饲草料这一基础环节来抓奶源基地建设，国家也在持续推进奶牛的标准化规模养殖。受一系列利好环境的影响，我国奶业发展由此稳步恢复，牛奶质量和价格不断提高，奶农效益也持续处于高位。但自2014年以来，国内、国际宏观经济环境发生快速改变，直接导致本轮“倒奶”事件的发生。
    我国奶产品市场是开放的市场，国内外奶价差距拉大导致进口奶粉快速增加。新西兰是我国最主要的奶产品进口国家，中新之间2008年就签订了自由贸易协定，逐年提高开放度，其中奶产品在2013年以后基本实行5%以下的低关税，甚至相当多品种是零关税，进口数量超过一定额度后才启用最惠国关税税率；2014年中澳又签订自贸协定，且国内大型乳品企业纷纷在国外建厂。这些都使得我国乳业的市场更加开放，奶产品直接面对国际市场竞争。
    同时，我国奶产品的生产成本基本上比奶产品主要出口国新西兰等高出一倍左右。目前我国规模化奶牛场的原奶成本大约在3.6元/公斤，而美国约为2.5元/公斤，澳大利亚和新西兰在2元/公斤左右。导致我国原奶成本长期处于高位的原因主要包括：奶牛的生产水平较低，饲草料成本居高不下，基础设施的摊销成本很高，不注重种养结合、草畜联营。
纵观此轮“倒奶”事件，组织化程度低、利益联结不紧密无疑是重要的制度方面的因素。我国奶牛养殖总体规模化程度低，比较分散。存栏100头以上的养殖场户只占41%，存栏20头以下的散养户比重高达43%。而加工环节却是大规模、现代化的奶业企业。千家万户的养殖户面对几十家大型乳品企业，使奶农始终处于弱势地位。尽管近年来国家在推进专业合作组织建设，但组建起来的专业合作社要么实力不强，要么运作不规范，对奶农的组织和带动作用很弱，甚至基本没有发挥作用。而国外奶牛养殖场户大多加入合作社，由合作社实施统一的生产指导和统一的产品销售。
    奶产品加工企业与奶农之间始终没有建立起紧密的利益联结机制。我国奶产品加工企业与奶牛养殖场户大多只建立松散的合同关系，合同中一般只规定一段时期内的交售奶价。实际执行过程中，若当前的奶业处于卖方市场，则养殖场户容易违约，加工企业到处争抢奶源；若处于买方市场，则加工企业会千方百计进行刁难，压级压价。这样松散的利益    联结关系，也导致加工企业将国际市场作为奶源的一个重要补充和选项，当国际市场上奶价便宜时，大量进口奶粉再进行还原。
    “倒奶”“杀牛”事件，深刻暴露出我国奶产业发展中存在的深层次问题，也对相关扶持政策的进一步完善提出迫切要求。
    首先，应将当前的“振兴奶业苜蓿行动计划”改为“振兴奶业牧草行动计划”。将原来的只扶持苜蓿产业发展，扩大到所有牧草品种，根据不同区域的自然、生态等特点，规划适合当地奶牛生产的不同饲草料配方，发展各具特色的牧草生产，特别是苜蓿草、青贮玉米、黑麦草、王草、燕麦草、羊草等主要品种都要发展。
    其次，应在奶牛“标准化规模养殖项目”的扶持认定标准中明确增加“配套饲草料地”。以前该项目扶持认定标准大多是从奶牛的养殖规模、圈舍建设以及环保设施等方面，今后必须增加“根据不同地区自然条件和耕地质量，每头奶牛配套1～2亩饲草料地，实施种养结合和农牧循环”。
    第三，应鼓励和扶持低温奶生产链条的发展，提升奶业的国际竞争力。对企业从事巴氏杀菌奶等低温奶生产，给予配套相关冷链系统的财政补贴；普及奶产品科学消费知识，推动国民低温奶消费；在“学生奶计划”中，鼓励对巴氏杀菌奶等低温奶的消费。
    最后，需要全面评估国内的奶产业规模，及时作出预警及调控预案。要组织相关专家，综合分析我国的综合资源潜力，全面评估国内的奶产业发展规模、自给率底线和进口红线，并根据奶价走势和奶农的盈利水平等作出预警，及时出台贸易救济措施和生产扶持政策。

    （作者系农业科学农业经济与发展研究所研究员）